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安全评估可以要求有关部门提供支持与协助。

造谣惑众，煽动闹事为一种行为，该行为之成就须符合造谣与煽动两个要件。法院认定了原告的违法行为，审查了行政处罚的合理性。

[57]《无照经营查处取缔办法》（2003年）第四条第一款第三项规定：已经依法取得许可证或者其它批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以查处。[12] 参见丽水市莲都区周永杰木制品加工厂与丽水市生态环境局、丽水市人民政府环境保护行政管理（环保），浙江省青田县人民法院（2019）浙1121行初91号行政判决书。法院对明显不当的行政行为进行审查时，必然反过来要考察明显不当的行政决定决策所赖以作出的事实基础。[60] 结论 行政相对人合法性或违法行为的司法审查，是否是一个值得重视的真问题，值得究问。双重行为审查可能导致法庭审查实际上背离了行政诉讼制度设立的行政行为合法性审查的目的，但是距离相对人权益保护的立法宗旨更近一步了。

[3]例如在罗美霞案中，争议的问题是：有多人共同实施违法行为，公安机关只对其中一人做出治安处罚裁决，是否属于法定事实不清？是否明显偏袒第三人？[4]在石少六案中，讼争焦点之一是：原告是否有殴打他人的违反治安管理秩序的行为发生？法庭通过证据确认，原告对第三人有报复殴打，造成轻微伤害，其行为具有违法性和社会危害性，对造成的后果应负主要责任，因此被告依法对其进行治安管理行政处罚并无不当。其中，法律规范本身就包括了对相对人违法事实的界定，而被行政执法机关确认的违法事实并不是完全的客观真实的，其客观性只是符合了法律上的真实，即违法事实也是法律真实的一种。[45] 例如，《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》的相关规定。

2. 旨在保证粮食生产的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过粮食政策的实施、种田科学工作的推进、保证耕地面积等行为规范的设定，来推进耕地资源建设。该类举措往往强调以耕地质量为保护客体、以保证质量有所提高为保护原则，通过增加面积、建立数据库、由高到低的顺序等土地地力、质量分级评定与管控方式，来推动提升耕地质量管控综合能力。以保证粮食生产相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。这一阶段面对我国出现的非农建设用地乱占土地等突出问题，特别是为了响应中央强调在保障粮食面积的前提下主张统筹兼顾发展多种经营的号召，进而优化城乡土地资源配置、实现统筹协调发展。

1987年《农牧渔业部、国家土地管理局关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》对正确处理好调整结构同保证粮食稳定增长的关系的具体要求。例如，1978年《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》（国务院政府工作报告）对以粮为纲，全面发展的方针定性。

[82] 牛善栋、方斌：《中国耕地保护制度70年：历史嬗变、现实探源及路径优化》，《中国土地科学》2019年第10期。2006年、2007年、2008年、2010年中央一号文件[79]和2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》则将测土配方施肥补贴、土壤有机质提升补贴以及相关农业综合开发投入、中长期政策性贷款设定为增加、扩大式资金投入途径。该类举措往往强调以耕地数量和耕地质量为保护客体、以保证耕地质量与之前相当为保护原则，通过数量指标的量化评判，来推动政府相关职能部门对耕地数量与质量的一体化、标准化保护。以确保耕地数量相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。

该类措施手段旨在改变农村建设投入缺乏导致村内环境恶化[103]以及大量开发耕地影响土地生态，甚至违背生态文明战略[104]的现状，通过维持高质量健康耕地数量与改善耕地撂荒状况等行为规范设定，来充实耕地生态管护要义，从而加强耕地保护相关的生态文明建设。该类措施手段旨在凸显耕地保护在促进社会稳定和经济可持续发展方面的重要意义，遏制非农建设的用地需求长期居于高位，耕地占优补劣现象持续发生[81]的现实困境，以切实深化耕地保护认知、加强耕地质量管理、提升粮食综合生产能力。[57] 即《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》《建设用地计划管理办法》《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》《冻结非农业建设项目占用耕地规定》《国务院批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》《基本农田保护条例》的相关规定。其作为一种羁束性行为规范设定，旨在强调政府相关职能部门实施高标准农田建设、轮作休耕、永久基本农田划定等措施，来优化生态空间格局、落实耕地生态管护。

其往往强调应制止乱占滥用、买卖租赁耕地行为，以实现对土地的合理规划利用。2. 强调三位一体全方位生态保护的耕地保护规范体系 伴随耕地质量保护规范体系渐趋完备，这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系开始逐步强调彰显耕地生态服务功能的三位一体全方位生态保护要义。

但因我国的优质耕地与人口分布、城市聚集区在空间上高度重叠[109]，使得既有的耕地质量保护特别是生态管护往往趋于宏观性与原则化，更多地随附于建成8亿亩、10亿亩和坚守耕地保护红线之类的量化规范后，来展开定性层面的宣示设定。其作为一种机制性操作指引规范设定，凸显以政府相关职能部门作为责任主体，要求其必须维持辖区内耕地保有量。

该类举措往往强调以严格审批制度为保护手段、以责令退出或没收违法所得等行政责任为法律后果，通过禁止性的负面清单设定来推进耕地数量保护。1983年《当前农村经济政策的若干问题》（中央一号文件）对耕地减少的隐患定性和严格控制占用耕地建房的原则阐明。3. 处于数量保护逐步转进为质量保护之框架性调整阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护逐步转进为耕地质量保护的框架性调整阶段。2005年《省级政府耕地保护责任目标考核办法》对实施耕地保护第一责任人的身份定位和对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责的原则阐明。1983年《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》则指出必须坚决制止买卖、租赁土地的行为。例如，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对实行最严格的土地管理的制度定性和严格控制建设用地增量的原则阐明。

[66] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。[114] 吴正红、黄伟：《转型深化时期地方政府行为特征与耕地保护激励问题研究》，《经济体制改革》2012年第5期。

例如，保证粮食生产规范设定[46]，虽然不同程度、不同方式地围绕保证粮食生产予以了方针、国策、原则乃至举措式的规定，但更多地只是一种同义反复，所涉规范逻辑较为模糊乃至混糅，有待予以体系性统合。[12] 参见《陕西大规模整治秦岭北麓违建别墅》，《人民日报》2018年8月14日，第9版。

《中华人民共和国土地管理法》（1986年制定，1988年、1998年、2004年、2019年修改）第30条和第32条，分别从占用耕地补偿和土地利用规划这两个方面，尝试明晰了我国耕地保护在数量和质量这两个方面的规范要旨。[34] 《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《人民日报》2017年1月24日，第1版。

其二，通过宣示性规定，来进一步明确、固化耕地保护事项的属性定位与基本原则。又如，1997年《冻结非农业建设项目占用耕地规定》设定的一年冻结期之特别禁止。即动态意义的行动性政策表达，努力科学种田或城市附近的菜地更不应占用[45]。虽然耕地保护制度强化期[86]得以整体性确立，但在质量保护方面仍处于探索阶段，相关规范设定的整体权威性、可操作性与细化程度不足，在一定程度上掣肘了耕地质量保护的实效。

四、优质化价值目标：生态发展主导下的耕地保护 这一时期从2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布伊始至今，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显生态发展主导下的优质化耕地保护理念。规模化-效益化-优质化的价值目标变迁，不是承继替代关系，而是共生整合关系，旨在引领确立我国耕地保护的整全性立场与多维化举措。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地占补平衡的属性定位与基本原则。[123] 刘洪彬、陈文亮、李顺婷、吴梦瑶、王秋兵、孙福军：《基于政策文献量化的我国耕地保护制度演进规律研究》，《土壤通报》2020年第5期。

其往往强调应统筹兼顾粮食生产与多种经营，以实现对多种经营发展的合理促进。再如，1989年《土地违法案件处理暂行办法》和1995年《土地违法案件查处办法》对追究非法占用土地、破坏土地种植条件、违法进行土地复垦等违法行为的案件处理类型与查处程序环节的专门罚则规定。

2012年《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》对人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的国土空间开发原则阐明。[73] 例如，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《农业部关于贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的意见》《土地复垦条例》和2007年国务院《政府工作报告》的相关规定。在消极量化型保护阶段，相应规范体系尚未形成数量保护体系化管理秩序。伴随相关规范性文件数量不断增多，出台频率高，效力级别不断提升，且在具体管理体制上不断细化[122]，该阶段相关规范设定的耕地保护政策强度整体呈现上升趋势[123]，并尝试从耕地占补平衡、轮作休耕、永久基本农田保护等方面来全方位提升三位一体的生态保护水平。

其作为一种操作手段型规范设定，凸显政府相关职能部门通过改进管护措施、强化监管责任[121]等实施性措施，来落实耕地全方位保护。耕地保护条款即是一类存续于我国各位阶相关规范性文件中，具体设定基本耕地数量维持与耕地质量、生态保护强化[3]之耕地保护行为的规范标准，并就相应的机构设置、职权配备、人员管理、责任保障[4]等机构建制与治理事项予以体系化干预的相关规范设定。

2. 旨在促进生态文明建设的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过充实耕地保护理念、推进高标准农田建设、实施耕地轮作休耕等行为规范的设定，来倡导适应自然规律的耕地利用方式[102]。2007年国务院《政府工作报告》对一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线的红线定性和坚决实行最严格的土地管理制度的原则阐明。

[107] 吴大放、刘艳艳、刘毅华、姚漪颖、梁达维：《耕地生态安全评价研究展望》，《中国生态农业学报》2015年第3期。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕保障农用耕地面积和促进多元化发展这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。